SiTex ЭСРН
СОЦИАЛЬНЫЙ РЕГИСТР НАСЕЛЕНИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕФОРМИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА. РАЗВИТИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ СИСТЕМ АВТОМАТИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
Реформа социальной сферы как таковая не входит в число национальных проектов, но является необходимым условием реализации программ в сфере здравоохранения, образования, доступного жилья. Ведь именно органы социальной защиты определяют права граждан на помощь со стороны государства, ведут персонифицированный учет предоставления этой помощи. Фактически, органы социальной защиты становятся фронт-офисом государства при общении с гражданами. Это влечет и изменение целеполагания сотрудников органов социальной защиты - они начинают заниматься не только соцально незащищенными гражданами, но работой с населением региона в целом. В таких условиях автоматизированная информационная система "Социальный регистр населения" (СРН) из системы учета льготников превращается в инструмент реализации новой социальной политики государства.
СРН - инструмент персонифицированного учета и обслуживания
Ранее, с советских времен, предоставление государственных услуг гражданам было связано с категорированием получателей. Человек получал услугу не потому, что лично ему решено было ее предоставить, а потому, что:
- было решено предоставить услугу группе людей;
- было решено причислить конкретного человека к этой группе.
Использование такого подхода было отчасти связано и с технической невозможностью обеспечить персонифицированный учет особенностей каждого гражданина (это влечет за собой необходимость персонифицированных процедур приема и учета обращений граждан их обработки, принятия решений и контроля их исполнения, включая фиксацию фактов оказания услуг).
Техническая возможность реализации в программном обеспечении описанной функциональности появилась в 90-х годах. Органы социальной защиты стали заново накапливать в базах данных массивы информации о правах граждан, документах, удостоверяющих эти права, принятых решениях, фактах исполнения. Относительно конкретного гражданина такой массив информации традиционно называется "социальным личным делом", а совокупность социальных личных дел - "социальным регистром населения".
Конечно, параллельно с формированием баз данных решались вопросы создания вычислительной и телекоммуникационной инфраструктуры, что требовало больших финансовых затрат в течении длительного периода времени.
Логическое завершение истории создания единых ведомственных информационных систем органов социальной защиты состоялось на волне социальной реформы и распределения полномочий между уровнями власти: федеральным, региональным и муниципальным.
В целом к 2005 году в нормативной базе и практике административного устройства сложилась система возможностей и ограничений, четко очерчивающая границы и структуру АИС "Социальный регистр населения". Это система, охватывающая два организационных уровня устройства органов социальной защиты (региональный - департамент/министерство, и муниципальный - территориальный орган регионального ведомства, обычно - преобразованный из муниципального Управления социальной защиты населения), обеспечивающая автоматизацию деятельности сотрудников этих уровней с целью обеспечения единого персонифицированного учета и организации работы ведомства (планирование, контроль исполнения, отчетность) на базе актуального и достоверного массива информации.
При этом возможны три архитектурные схемы реализации СРН: централизованная, когда ведется единая центральная БД, одна прикладная система и все работают с ней через "тонкого клиента" - Интернет-браузер; и распределенная - когда на удаленной площадке создается и автоматически актуализируется усеченная копия БД и устанавливается копия прикладного програмного обеспечения (ПО), и местные сотрудники работают через это ПО с этой базой.
В реальности чаще всего реализуется гибридная схема, когда площадки с хорошими каналами связи работают с центральной БД, а "проблемные" в отношении связи площадки - с локальной копией, которая автоматически актуализируется по определенному расписанию.
К настоящему моменту комплексные системы построены или строятся в Санкт-Петербурге, Москве, Самарской области, Мордовии, Саратовской, Ярославской областях, Ханты-Мансийском АО, Карелии, Свердловской области и некоторых других регионах. Причем большинство из перечисленных регионов (за исключением Москвы и Самарской области) используют систему, разработанную компанией АНД Проджект на базе опыта создания "Электронного социального регистра населения" Санкт-Петербурга. Естественно, пройдя внедрения в нескольких регионах, такая система становится дефакто типовым решением, собравшим уникальный опыт регионов в единую технологическую платформу.
СРН и обмен данными
Создание Социального регистра в описанном виде занимает порядка двух лет, но уже на первом этапе работ возникает потребность в автоматизированном обмене данными с системами других ведомств - сначала путем ручного формирования списков и выборок, затем - путем автоматизированного обмена списками согласованного формата.
А с введением персонифицированного учета и обслуживания граждан, на передний план выходит задача организации оперативного, вплоть до онлайного, обмена персональными данными по запросу.
На практике такие задачи возникают, например, при реализации служб Единого окна или проектов Социальной карты. Так как невозможно и неправомерно объединять все имеющиеся базы с информацией о населении в одну, приходится выстраивать их взаимодействие. А при обращении гражданина в службу Одного окна, очевидно, взаимодействие будет проходить в форме исполнения заранее известного регламента обработки обращения гражданина. Еще более жесткая регламентация взаимодействия присутствует при использовании социальной карты - ведь чем более "автоматически" работает система, тем меньше в ней должно быть неопределенностей, делающих необходимым вмешательство человека. Как и в случае с Социальным регистром, к 2005 году сложилась совокупность условий, определяющих черты системы межведомственного обмена данными. Это и проработка требований к Системам электронных административных регламентов в рамках ФЦП "Электронная Россия", и ход административной реформы, требующей регламентировать деятельность чиновников, и развитие технологий, позволившее перейти от Электронного документооборота (обмена документами между людьми) к более развитым системам, где в обмене могут участвовать и собственно информационные системы. Роль технологических стандартов при реализации межведомственного обмена исполнили механизм веб-сервисов и формат XML.
Благодаря такой совокупности условий практически во всех указанных выше регионах параллельно с созданием СРН ведется автоматизация межведомственного обмена, причем несколько разными путями. Регионы, начавшие с создания СРН (как Петербург), развивают подсистемы обмена и пишут веб-сервисы. Выбравшие более масштабные проекты Социальной карты (Свердловск, ХМАО) - параллельно с созданием СРН создают отдельную организационную и техническую базу Системы межведомственного обмена. Сконцентрировавшиеся на Едином окне обращают внимание на необходимость по-новому организовать прием граждан и делают упор на единые информационно-справочные системы.
Интересный опыт организации развития получен в Саратовской области, где принята Региональная целевая программа "Социальный регистр Саратовской области". Предназначение и перспективу развития Социального регистра комментирует Заместитель министра здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области В.В. Чернышев "Мы начали работу по созданию ЭСРН, ясно представляя круг задач, которые нам необходимо решить в области.
Первая наша задача - обеспечить своевременность и повысить качество социального обслуживания населения за счет открытости информации о государственных услугах и порядке их оказания для населения области.
Для этого мы планируем создать информационно-справочную систему, а доступ к ней обеспечить путем использования информационных киосков и Интернет.
Вторая важная для нас задача - повысить эффективность работы Министерства здравоохранения и социальной поддержки и его территориальных подразделений в муниципальных районах , которые несут наибольшую нагрузку при работе с населением. Для решения данной задачи с помощью современных компьютерных технологий мы рассчитываем автоматизировать наиболее трудоемкие процессы: подготовки выплатных документов и аналитических отчетов, информационного обмена со сторонними организациями, что в конечном итоге позволит сократить время ожидания граждан до получения конкретной услуги или льготы. При этом создание ЭСРН мы рассматриваем как первый шаг к эффективному решению социальных задач региона. Мы планируем в этом году приступить к созданию электронной системы управления и передачи данных в здравоохранении, а в перспективе вплотную подойти к созданию Системы персонального учета населения Саратовской области.
СРН-2
Если проанализировать структуру комплексов систем, которые возникают в регионах при развитии "типичного" СРН, то мы увидим, что эти комплексы так же типичны, как и сами социальные регистры.
В число подсистем этих комплексов входят:
- Социальный регистр населения (ведомственная система автоматизации органов социальной защиты);
- Информационно-справочная система, обслуживающая как чиновников (например, для поддержки принятия решений по назначению льгот), так и граждан (для выяснения прав и полагающихся льгот и т.п.);
- Портал социальной сферы (технически может быть реализован на едином портале ОГВ региона или специализированном портале органов соцзащиты);
- Контакт-центр (call-центр, обрабатывающий звонки граждан по вопросам государственных услуг);
Комплекс систем Социальная карта, включая Реестр карт, обеспечивающий процедуры выдачи, регистрации и обслуживания карт;
- Система межведомственного обмена, включая систему электронных административных регламентов.
Комбинации возможностей этих систем позволяют решать задачи проектов Одного окна и Социальной карты, создавать сети киосков самообслуживания.
При организации работы "Службы Одного окна" требуется:
- организационно и технически обеспечить прием граждан - выделить и подготовить помещения, персонал, создать оргструктуру или предписать существующей специальные функции;
- обеспечить оказание гражданам информационных услуг. Для этого надо предоставить сотруднику Службы доступ к нормативной и методической базе, учетной базе и системе поддержки принятия решения. Как правило, это делается организацией доступа к СРН и Инф-справ системе через портал;
- обеспечить принятие решений об оказании гражданам государственных услуг. Для этого необходимо привлечение в качестве операторов уполномоченных сотрудников - например, инспекторов соцзащиты, которые должны иметь возможность пользоваться Электронное государство стандартными средствами СРН (это также делается через тонкого клиента);
- обеспечить заказ гражданами услуг (через оператора). Для этого надо обучить оператора процедурам оказания услуг и предоставить ему доступ к интерфейсам систем заказа этих услуг. Так как услуга в процессе исполнения может проходить несколько ведомств, для обеспечения этой функции требуется Система электронных регламентов.
Набор систем может быть дополнен системами, обеспечивающими распоряжение банковским счетом, оплату коммунальных услуг и т.п. Соответственно, возможны функции приема оплаты в наличном виде и по карточкам.
При организации сети киосков самообслуживания используется тот же набор систем, со следующими нюансами:
- работа ведется гражданином самостоятельно, без оператора;
- гражданин сам не может принять решение о предоставлении себе помощи, эта функция остается интерактивной и требует решения "человека на другом конце провода" - инспектора соцзащиты;
- киоск удобен как инструмент самообслуживания, поэтому нужно предусмотреть использование Социальной карты для идентификации и в процессе заказа и получения услуг через киоск.
Создание Социального портала, с точки зрения набора ПО, ничем не отличается от создания сети киосков - не нужно ставить киоски, а доступ к порталу граждане получают с компьютеров из дома, на работе, в Центрах доступа и т.п.
При организации Контакт-центра также используется описанный выше набор систем, с акцентом на предоставление информационных услуг и соответствующими ограничениями - например, не задействуется функционал приема платежей.
Наиболее комплексным проектом развития Социальных регистров становятся "Системы социальных карт". В них используется весь описанный набор ПО и еще ряд систем.
СРН навсегда
Изучая особенности как уже работающих, так и создающихся систем, стоит обратить внимание на то, что Социальный регистр населения в своей первой форме - как ведомственная система органов социальной защиты населения - является первоосновой всех проектов по автоатзации предоставления услуг в социальной сфере. В самом деле, без достоверного, полного и актуального персонифицированного учета невозможно ни автоматическое обслуживание, ни качественное планирование. Поэтому при проектировании новых систем стоит уделить внимание увязке степени готовности базовой учетной системы - СРН - и сроков создания "надстроек" - служб единого окна, социальных порталов, сетей киосков самоосблуживания, систем Социальных карт и т.п.
СРН как катализатор создания электронного правительства
Очевидно, что так же важно наличие учетных систем в смежных областях - здравоохранении, недвижимости. Организационные и технологические модели комплексов, обеспечивающих оказание услуг гражданам в этих областях принципиально не отличаются от вышеописанных. Более того, уместно делать один портал, один контакт-центр, одну систему межведомственного обмена, одну смарт-карту.
Поэтому сделав шаг в развитии СРН практически в любую сторону, вы начинаете строить систему электронного правительства вашего региона. И поэтому, что подтверждается опытом, невозможно выполнить проект "Социальная карта жителя", если в него не вовлечены первые лица ведомств и правительства, губернатор или его уполномоченный представитель.
Эта особенность - необходимость участия первых лиц - переводит проекты в другую весовую категорию и другую предметную плоскость. Мы уже не говорим о "внедрении автоматизированной системы", и даже не говорим об "оптимизации управления" - мы говорим о задачах реализации социальной политики государства.
На этом уровне создание Электронного правительства рассматривается как институциональная реформа, которая должна изменить состав и качество государственных услуг.
Возвращаясь к главной теме статьи - перспективе ведомственных АИС "Социальный регистр населения", можно констатировать, что СРН является одной из критичных для социальной политики государства систем, и для успешной реализации любой системы, рассчитанной на обслуживание населения, необходимо наличие качественного СРН.
|
